地方改革尚未完全到位，基层监管人员人心未定，“翻烧饼”之势已经出现，
改革的局面显得越来越复杂。
“我猜中了前头，可是我猜不着这结局。”用电影《大话西游》的经典台词来描述这场食药体制改革再恰当不过。
自2013年启动改革以来，这轮自上而下的食药体制改革显然没有朝着预定方向前行，尤其是到地方，出现了各种“变通”。
地方改革尚未完全到位，基层监管人员人心未定，“翻烧饼”之势已经出现，改革的局面显得越来越复杂。
改革模式五花八门
“改革到下面越改越乱。”一位接近国家食药监总局的人士这样评价这场食药体制改革。
目前，从全国的情况来看，省级政府机构中，只有天津成立了市场和质量监督管理委员会，整合工商、质监、食药三个部门，实行“三合一”。其他省份都在省级层面建立了食品药品监督管理局。
但到了地市，改革模式便开始变得五花八门。甚至在同一省内，不同的市县改革模式也不一样。湖南省122个县市区，其中44个县市区独立设置食药监局，78个县市区综合设置市场监管局。
今年2月，国家食药监总局局长毕井泉透露，全国30个省、自治区和直辖市，70%的市和30%的县整合了食品和药品监管职能，成立了独立的食品药品监管机构。
另外30%的市和70%的县没有成立独立的食品药品监管机构，大多选择了将几个部门合并，建立市场监管机构。“三合一”“四合一”等“多合一”方案在各市县落地。
各地合并的具体部门并不一样。比如，安徽在市级将工商和质监局合并，组建工商质监局，食药监局单设。县级以下则将工商、质监、食药监部门“三合一”，组建市场监督管理局。
上海各区县实行工商、质监、食药、物价部门“四合一”，陕西渭南各县则将工商、质监、食药监、盐务四部门整合。
各地食药或者市场监管机构的内设机构也纷繁多样。“省局里设置什么处，上面没有要求，下面就可以自由发挥，多来一个人就多设一个处。”一位省级食药监局工作人员告诉《民生周刊》记者，“有时总局发的文件，到我们那里后，不知道归哪个部门负责，推来推去。”
省级食药监局内设机构不统一，到市、县机构更是多样。“现在省局的文件到市里没问题，到县里就有问题。”安徽省食药局新闻办主任孙斌园说。
为了让上传下达更加顺畅，安徽采用了“加挂牌子”的办法，各县区的市场局都挂了食安办、食药监局、市场局三块牌子。全国很多地方在采用这一办法，只是效果十分有限。
食药监管职能被削弱
今年以来，山东问题疫苗、上海假冒奶粉、天津致盲气体事件先后爆发，让很多人开始质疑三年来进行的食药体制改革。其中市场监管局这样的综合执法机构引起的争议最大。
“食药这一块肯定被削弱了。”孙斌园告诉《民生周刊》记者。据他了解，县区成立市场监管局后，虽然表面上监管人数增多了，但发现不了问题。因为食药监管有很多技术性的东西，并不是靠人海战术取得成效，要有专业的人员。
他还发现，“三合一”之后，大量食药监管专业人员流失了。过去承担食药监管工作的人员被打乱了，融合到新的部门，比如原来管药品的人去管电梯了。“食药监的技术人员本来就不多，这样一来就更少了。”孙斌园感叹道。
让他感触颇深的是，“过去食药监破获假冒食品药品的案子比较多，现在明显减少，并不是没有，主要没人做，发现不了。”
江苏省南通市食药监局副局长缪宝迎也发现基层查处假药的能力削弱了。他打了个比方，“原来食药监局可以说是一把盐，可以烧几个菜，现在一把盐撒到水缸里了，一点咸味也没有了。”
他认为，食药监管，尤其是药品监管的专业性被稀释了。现在市场监管局这样的综合执法部门只能从形式上监管，但食品药品监管更重要的是内容监管。“药品专业性太强，如果没有学过医药，去监管药品，等于是聋子瞎子，就算一盒假药拿在手上也认不出来。”
“基层目前这个状况，可以说导致食药监管体系高位截瘫。上面的政策，下面到底执行不执行，执行到什么程度，都不知道。”缪宝迎说。
基层市场监管局的工作人员普遍反映工作量成倍增加，“活多得干不过来”。大部分市场监管局成立的时间都不长，还处于过渡期。“由于体制调整，人员变动，人心不稳，工作受到一定影响是必然的。”一位基层市场监管人员说。
毕井泉在6月21日召开的全国食品药品监管工作座谈会上指出，“改革并不是把几个部门的人‘归大堆’。有的地方‘三合一’虽然壮大了综合执法队伍，但削弱了食品药品专业监管力量。”
食药监总局综合司最近在县级食药监管局长培训班上做了一个问卷调查，按照机构独立设置与非独立设置进行了分组。数据结果显示，“三合一”市场监管局中，从事食品药品监管的人员平均只占32.6%。有的县局反映，去年一年接到3个上级部门下发的各种文件1784件，今年1—5月已接收792件，工作疲于应付。有的地方“三合一”以后，市场监管局人员基数庞大，为了与其他部门平衡，市场监管局的编制被大量压缩，各方面的人员较合并前都有所减少，而且短期内没有机会补员。
6月30日，全国人大常委会委员长张德江代表全国人大常委会执法检查组，向常委会作关于检查食品安全法实施情况的报告时提出，监管体制机制需要进一步研究，“多合一”的市场监管局有利于精简机构，但也在有些地方弱化了食品安全监管职能。
“翻烧饼”出现？
高层频频发声，在地方掀起了波澜。一位地方市场监管局工作人员猜测，“食药监管体制改革新一轮折腾可能要开始了。”
“三合一”以来，他所在的市场监管局一直是分散办公，当地政府计划腾出一个较大的场地让他们集中办公，但今年的风向似乎变了，“也许我们的办公室又不用搬了。”
今年6月15日，内蒙古通辽市举行了食品药品监督管理局成立揭牌仪式，并将市、旗、镇三级食药监管机构全部独立设置。而去年的6月份，通辽市市场监督管理委员会才组建。这一举动被很多业内人士解读为“翻烧饼”。
事实上，在这轮体制改革中，“翻烧饼”已经出现过。去年3月份，作为改革样本之一的陕西渭南，将食药监部门单列模式改为“四合一”的市场监管局。
“现在基层的状况是，市场监管局的人担心哪天会单列，食药监局的人担心会合并，谁都没心思好好工作。”一位地方食药监管人员向《民生周刊》记者坦言。
没有一个确定的改革方向，让很多基层食药监管人员感到迷惘。频繁的体制改革已经让一些监管人员无所适从。
缪宝迎进入食药监系统已经15年，在他的印象中，食药监部门一直在进行体制改革。自1998年以来，这个系统已经经历了四次大的改革。有的地方前一轮改革还没有完成，新一轮改革又开始了。
“五年一大改，两年一小改”“不是在改革，就是在迎接改革。”不少业内人士这样调侃近20年来的食药体制改革。
走向统一权威迫在眉睫
李克强总理在今年的政府工作报告中提出，“要加快健全统一、权威的食品药品安全监管体制”。其实在食药监总局成立之初，便意在整合监管职能和机构，对食品药品实行统一集中管理。
但改革政策推行到下面，遇到各种困难，很多地方实行“多合一”也是无奈之举。据国家行政学院教授胡颖廉分析，政策实际推行困难重重，加上财力和编制硬约束，许多地方无力新设食品药品监管派出机构。与此同时，中央要求各地将市县政府机构数量控制在18至22个，强调一件事情原则上由一个部门负责。但现实中地方政府机构数量普遍超编，随着工商、质监部门属地分级管理，机构数量超标问题更为严重。
缪宝迎告诉《民生周刊》记者，县区实行“多合一”，并不完全由省级政府做主，要报到中编办，而中编办对“多合一”实际上是肯定的。“从另外一个层面来说，是在他们的纵容之下，下面搞成这个样子。”
林飞（化名）便经历了一场尴尬的调动。他在南方一个市质监局负责食品监管工作，去年跟部门几个负责食品的同事一起调到了新成立的食药监局，但他们原来是参公编，而食药监局只有公务员编和事业编，无法给他们解决编制问题。因此他们几个人的薪资一直由质监局发放。一年过去了 ，食药监局还是没有解决这个问题。今年年初，他们几个人又回到了质监局，从事跟食品监管无关的工作。
“建立统一权威的食药监管体系，这非常迫切，而且不能再拖，拖就可能出事。”孙斌园强调。
但是，在一些地方，让食药监局从市场监管局中独立出来依然存在很多现实问题。而各地情况千差万别，到底应该怎样“统一”监管机构，目前还没有定论，各地只能继续观望。
食药体制改革历程
1998年
国家药监局成立，实行省以下垂直管理。
2003年
国家药监局加挂“食品”二字，变身为国家食品药品监督管理局，是国务院直属单位。
2008年
国家食品药品监督管理局并入卫生部，并于当年调整为属地分级管理，强调地方政府负总责。
2010年
国务院食安委成立，成为食品安全监管总协调机构。
2013年
组建国家食品药品监督管理总局，将工商、质监部门的食品安全监管职能整合到食药监部门。
