摘要：国家对教育的投入是保证经济持续发展很稳定增长的重要源泉，为此各国政府围绕着对教育的投资展开激烈的国际竞争。本文通过这种国际间的经验比较，拓宽思路，以期对中国教育事业的发展带来有益的启示。
关键词：财政支出 教育投资 国际比较
0 引言
“百年大计，教育为本”。教育发达程度、教育投入水平常常是衡量一个国家国民素质、文明程度、综合国力的重要标准和尺度。当今世界的竞争是知识和人才的竞争，而归根到底是教育的竞争。世界各国都在为积极发展本国的教育事业，不断探索和寻求适合本国国情的教育模式和体制，教育支出在各国财政支出中占有举足轻重的地位。教育是集消费的排他性、一定竞争性、拥挤性和正外部效应等特征于一身的准公共产品。现代各国对教育的投资一般为市场与政府混合提供或政府采取全额免费或部分免费提供教育服务等形式。
近年来，我国政府财政教育投入的大量增加有力地支持了各类教育事业的发展。但是，由于我国是发展中国家，人口多，经济不发达，财力也不充裕，教育投入规模和教育发展水平与发达国家相比还存在较大差距。本文拟对
世界部分国家财政教育支出情况进行比较和分析，从中寻求可供我国借鉴的经验。
1 国际财政教育支出的现状
公共教育历来是各国政府的开支项目之一，但财政对教育的大规模投入则是本世纪后半叶以后的事。其中的主要原因是：①尽管教育在经济发展和经济增长中有极为重要的作用，但它成为各国政府的共识则是在二战之后；②本世纪前半叶发生的两次世界大战使世界主要国家财力耗尽，客观上限制了国家财政对教育投入的增长；③二战之后，各国经济迅速发展，财力的增加为政府扩大对教育的投入提供了基础；④教育事业的飞速发展迫切需要财力的大量集中投入，而教育的投资效益又具有间接、迟效、流动和外溢等特点，因此绝非私人资本所愿意和所能承担的，这也在客观上使政府成为教育的主要投资者。
自上个世纪60年代各国大规模增加对教育的投入以来，教育经费的增长水平渐趋平稳，世界教育经费占国民财富的比重（表1）保持了相对的稳定，其主要原因是：随着财政对教育的投入大规模增长，公共教育经费的绝对规模已经达到了空前的程度，而要使这一庞大的绝对规模达到较大增幅的相对增长则绝非易事。
说明：
①1950-1980年数据根据GNP计算，1995-2004年数据根据GDP计算；②德国1950-1980年数据为原联邦德国数据，俄罗斯1950-1980年数据为原苏联数据；③资料来源：根据OECD，Education at a Glance 2008第237页，李福增等《人才与经济发展》第35页。
美国等世界主要发达国家持续保持对教育的较大投入，以美国为例（见图1），二战结束以来，一直保持着较高的教育支出比例，并通过了一系列法律，保障教育支出的实施。
说明：
①按2000年的美元不变价格计算；②资料来源：Office of Management and Budget， Budget of the United States Government Fiscal Year 2009
在世界主要发达国家持续保持对教育的较大投入的同时，一些中等收入国家和地区，更以空前的规模增加财政对教育的投入。在这些新兴工业化国家(NICs)中，教育经费占财政预算支出的比重达到20%左右，有的甚至超过25%，普遍高于发达国家15%左右的水平。
韩国1948年的教育预算仅占政府的8.9%，到1980年这一比重提高到18.9%。1962到1986年间教育预算占政府预算的比重平均为16.8%，仅次于国防预算。
台湾地区高度重视对教育的投资，1952年教育经费占预算总支出的24.8%，1980年此比重仍保持在25.02%。
香港地区在港英政府统治期间，尽管实行“不干预主义”财政政策，但对教育实行大规模的干预，1970年代教育经费占预算支出的比重一度达到22%，在1980年代，这一比重仍然保持在15%到20%左右。香港回归之后，特区政府继续大力投入教育，教育经费占政府支出的比重平均在20%以上（图2）。
资料来源：沈祖良，陈继勇：《南朝鲜、台湾、香港、新加坡经济述评》；香港特区政府《香港年报（1997-2006）》。
近年来，世界各发展中国家都在积极发展本国的教育事业。1975-1990年，在发展中国家成年人口中，至少接受过某种高等教育的人数增长了大约2.5倍。1995年，发展中国家有4700多万名学生在高等院校学习，而1980年仅为2800万人。
1976年后，印度高等教育财政经费的主要拨付机构“大学拨款委员会”(UGC)向所有的高等院校提供经费。UGC重点向15所中央大学及附属学院以及42所达到大学档次的研究院大量拨款；对UGC认可的167所地方大学中达到拨款标准的116所地方大学，有UGC和地方财政联合拨款。UGC的拨款用于学校的新建、改建和扩建项目，增添设备，更新设施，购买图书期刊等，地方财政拨款用于学校的日常开支。
在墨西哥，其联邦政府对高等教育除财政拨款外，还实行普通拨款外的追加补贴政策，确保高等学校教学和科研所需的资金，加大对一些重点和特殊学科的资助力度。墨西哥政府在1995年、2000年和2004年的教育经费支出占GDP的比重分别达到了5.6%、5.5%和6.4%。
2 国际间财政教育支出水平比较
在理论界，通常把教育支出占国内生产总值(GDP)的比重及财政教育支出占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标。表1和图1分别展示了这两种指标在一些国家和地区的情况。需要说明的是，由于各国财政制度设计不同和筹资模式不完全相同，加之财政支出占GDP的比重也不相同，财政教育支出占财政支出的比重在不同的国家之间的可比性会相对差一些。
通过对各国财政教育支出水平的对比分析，可以得出如下的结论。
2.1 教育支出水平随着经济发展和社会进步而稳步提高是一个普遍的趋势。
经济增长是增进教育发展的基本前提和条件。几十年来，随着经济发展，财政支出逐步提高是一个普遍的趋势。同时，发达国家的教育支出的总体水平也高于一般发展中国家的水平。
2.2 发达国家教育支出水平已经比较稳定。
从表1可以看出，自二战以来，发达国家教育支出占国民财富的比重比较稳定，有些国家甚至出现了一定幅度的下降。比如，德国从1970年的6.4%下降到2004年的5.2%。这主要是因为国民总财富增长较快的原因。
2.3 教育支出水平与经济发展水平并不存在着完全对应关系。
教育支出水平虽然受到经济发展水平和社会承受能力的制约，但是在经济发展水平基本相同的国家，教育支出水平也存在着明显的差异。比如，1960到1980年代，东亚的韩国、台湾、香港、新加坡等国家和地区的经济发展水平虽然相对较低，但是教育支出水平却达到了发达国家的标准。一方面是由于这些国家受到儒家传统文化的影响，更重要的是教育受到了政府的高度重视。
3 对我国财政教育支出水平的分析和比较
3.1 我国财政教育投入的进展
党的十七大指出，教育是民族振兴的基石，我国要优先发展教育，建设人力资源强国。
我国教育财政投入这几年增长幅度很大。财政预算内教育支出的增长率大部分年份高于财政总支出的增长。2000—2005年，财政支出的年平均增长率为16.4%，财政性教育支出的年平均增长率为15.1%，预算内教育支出同期增长率为17.6%。预算内教育支出占财政总支出的比重2000年为13.1%，2005年为13.8%。这表明国家充分重视在以知识经济为主要特征的现代经济中，教育正发挥着愈加重要的作用。
3.2 目前我国财政教育投入存在的主要问题
首先，教育财政投入虽然增长很快，但与教育发展的需要仍不相适应。1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中首次提出“财政性教育经费占GNP的比重，20世纪末达到4%”的战略发展目标。事实上，4%的比例只是20世纪80年代发展中国家的平均水平。据1999年《世界科技发展报告》统计，教育支出占GDP的比重，世界平均水平为5.5%，发达国家在6%以上。美国更是高达7.7%，成为世界上教育经费支出最高的国家，从而为其教育强国和人才强国奠定了雄厚的物质基础。另外，韩国、加拿大等国家超过了6%，甚至达到7%。在发展中国家，教育支出占GDP的比重平均水平也有4%。而截至2006年，我国财政性教育支出占GDP的比重仅为2.27%。
其次，教育财政投入分配结构不合理。一方面，高等、中等、初等三级教育分配不合理。而我国目前对高等教育投入的比重依然偏高，对初、中等教育的投入严重不足，教育财力在三级教育间的分配比例严重失调（见表2）。高等教育投入过高则挤占了部分中、小学教育经费，其结果必然是既违背了公平，又损害了效率。
资料来源：钟泽胜，《中国教育财政投入政策研究》，载《山东社会科学》，2008年第1期
另一方面，地区间教育投入分配结构不合理。东部沿海发达地区同中西部不发达地区之间差异明显；城乡之间教育的投入存在明显差距，尤其是基础教育。缺乏合理的分配结构，即使教育投资的数额比较充裕，不仅不能有效促进经济社会发展，反而会成为经济社会发展的阻力。
3.3 从比较的角度看，我国财政对教育的投入应有适当的增加
我国作为世界上最大的发展中国家，其财政对教育的投入面临着巨大的压力，这种压力分别来自一下两个方面：
一方面，历史上对教育投入的欠账太多，正当世界主要国家大量增加财政对教育的投入之际，我国财政对教育投入始终在低水平上徘徊，这对目前的国家财政带来了压力。
另一方面，目前财政对教育的投入仍然偏少。总之，不论是在全球范围内，还是在亚太地区；不论是在过去，还是在现在，在各国政府对教育投入的竞争中，我国处于劣势。参照有关国家的历史发展水平，我国教育经费应占到年度财政支出的15%左右，财政对教育的投入额宜占到GDP的4%左右，才是一个合理的状态。
3.4 从各国实践看，财政对教育的投入需要完善的法规和灵活的机制
根据各国在教育财政投入上的实践经验来看，制定、完善和严格执行教育财政法规应当是我国加强教育财政投入的重要基础，使教育经费的筹集、负担、分配、使用都有法可依，责任明确，推进教育财政决策的民主化、法制化。
同时，在法律允许的范围内，应灵活采用多种供给与运行机制， 以改善教育服务质量，提高资金使用效率。政府需要重新界定自己在教育服务中的角色，逐步从目前政府办学校、政府管学校、以公办学校为主的模式逐步向多元化制度转变，鼓励社会力量办学的积极性，强调政府和社会办学力量之间的灵活和多样化的合作，鼓励竞争。
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