农村土地承包经营权流转与抵押贷款问
题调研报告
一、农村土地承包经营权流转的现状
至 200* 年底，全市颁发农村土地承包经营权证 446119
份，签订家庭承包合同 452788 份，签订土地流转合同 13155 份，流转面积万亩， 占耕地总面积的 %。主要呈现四个特点：1、有偿流转租金不高。尤溪县调查，家庭土地承包经 营权的流转以实物支付或以实物折价支付租金为主，以实物 或实物折价支付的占 75%，以现金支付租金的占 22%，不付 租金的占 3%。租金支付差距大，每亩租金最低为 10 元，最 高为 980 元，多数在 100 元以内。2、流转以短期为主。据调查，全市土地流转期限在 1 年以内的占 58%，1-5 年的占 37%，5-10 年的占 3%，10 年以 上的占 2%。说明经营权流转的短期及非稳定性。3、转包和出租居多。全市转包、转让、互换、出租土 地承包经营权的分别为万亩、万亩、万亩、万亩，分别占流 转总面积的 %、%、%、 %，其中转包和出租的占 %。说明农民 流转的大多数是有偿的。4、农民自发流转为主。从承包地流转的过程看，农村 土地使用权流转主要是在农户之间进行，但农户与企业连片 出租、规模经营的比重正在提高。从尤溪县调查来看，农村 中有 90%土地流转操作是在农户与农户之间进行，且流转土 地数量小，只有 10%是成规模的土地流转，操作发生在农户 与农业企业之间。二、农村土地承包经营权抵押贷款试点工作成效与主要 做法
去年我市在 ** 、将乐县开展了农村土地承包经营权抵押 信贷试点工作。至 200*年底， ** 县农村信用联社通过公司、 基金担保及土地承包经营权抵押等各类形式共发放万元贷 款支持红豆杉规模种植户，涉及土地流转 187 亩。将乐县已 发放以 140 亩土地承包经营权作抵押的贷款 20 万元。其主 要做法是：1、明确农村土地承包经营权抵押条件和范围。一是农 村土地承包经营权必须是合法流转取得或通过招标、拍卖和 公开协商等其他合法方式取得，并拥有具备法律效力的权属 证明材料 ; 二是土地承包经营权产权关系清晰、合法，村委 会或发包方对土地未做“禁止抵押和再流转”限制。承包经 营租赁协议和手续符合国家法规政策 ; 三是抵押期限为《农 村土地承包法》规定的承包期以内，同时抵押人取得的土地 承包经营权期限应为 3 年以上，截止信贷抵押之日起，剩余 期限不短于 2 年。2、建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制 度。由贷款人对土地承包经营权抵押价值进行认定，认定的般原则：土地承包经营权抵押价值 =年租地平均收益X经 营期限 +种养物价值。同时明确了县农业行政主管部门为土 地承包经营权抵押信贷业务的抵押登记部门。抵押登记后， 还要将情况抄报乡农村土地管理部门和村集体经济组织备 案，以方便农村土地管理。3、设计农村土地承包经营权抵押贷款的风险防范措施。
一是把好贷款用途关，防范信贷风险和用地政策风险。借款 人取得贷款必须用于农业开发项目及抛荒地复耕 ; 二是合理 确定贷款金额与期限。土地承包经营权抵押贷款金额不超过 土地承包经营权抵押认定价值的 70%。贷款期限由贷款人按中短期流动资金贷款期限确定 ; 三是建立担保机制，创新贷 款模式。①“公司+ 土地经营权抵押”，即农业产业化企业是 承贷主体，并将企业拥有的土地承包经营权作为抵押物，同 时企业负连带责任 ; ②“基金担保 +土地经营权抵押” ，即行 业设立基金，由基金担保和经营户的土地承包经营权抵押共 同担保以获得贷款，担保责任由基金和土地承包经营权按约 定比例分担 ; ③“土地承包经营权作股权抵押” ，即两个以上 经营户以拥有土地承包经营权作为股权成立联营公司，把股 权作抵押申请贷款 ; ④直接以农村土地承包经营权为抵押取 得贷款 ; ⑤其他符合法规的贷款模式。4、政府支持，为农村土地承包经营权抵押贷款提供组 织保障。
** 县政府下发了《关于农村土地承包经营权流转管 理的实施意见》 ，对农村土地流转进行了规范，成立农村土 地承包经营权流转服务中介组织，在试点区域建立乡土地流 转服务中心和村级土地流转服务站，以协助抵押权人对经营 权抵押的土地进行管理和流转，为农村土地承包经营权抵押 信贷业务试点工作提供强有力的组织保障。三、农村土地承包经营权抵押贷款利弊分析
有利因素
1、增加农村融资渠道， 突破农业融资的 “瓶颈” 制约 开展农村土地经营权抵押贷款，突破了农村土地不能作为抵 押物的瓶颈制约，使经营户认识到土地不仅是一种生产生存 的资源，还可以作为一种生产要素参与融资，既可提高农户 保护土地的意识，也可为在农村经济发展过程中解决资金不 足问题提供有效的途径。2、促进土地合理流转，实现土地、金融等各生产要素 的有效配置。通过流转，改变了传统简单生产模式，农村土 地逐步向集约和规模方向发展，有效提高土地的产出率和农产品的商品化程度。同 时，一旦抵押人出现贷款违约，银行可以将经营权及附着物 一起进入土地流转市场拍卖转让，土地资源的配置将更加合 理。3、推动了农业产业化和农村金融业的发展，实现了双 方互利多赢。土地经营权抵押信贷业务的开办，一方面促进 了土地的合理流转和土地的适度规模经营，推动了农业产业 化发展。另一方面，引导金融机构改变了过去以小额信贷为 主的单一信贷模式，吸引了更多的资金投入到农村经济建设 中去，从而推动了集约化金融模式与小额信贷等农村金融发 展多元模式的形成。4、解决了农民特别是种养大户担保难的问题。由于经 营大户生产成本投入大，资金缺口较大，对信贷资金需求迫 切，通过设定土地经营权抵押信贷，可以支持其开展生产种 植，从而方便土地集中使用，使抛荒的耕地重新得到利用和 开发，提高土地利用率。不利因素
1、金融风险加大。农业抵御自然灾害的能力弱，农业 保险业务尚未全面展开，如遇到较大的自然灾害或市场因素 影响，将给开展土地经营权抵押贷款业务的金融机构带来不 可预知的风险，影响了金融部门对这项业务的全面开展。2、办理农村土地经营权抵押贷款手续繁杂。金融部门 为了保障其既得利益，最大限度降低金融风险，设立了防范 信贷风险的有关措施，手续繁杂。加上评估机制不健全，农 民文化素质偏低，农户要实现以农村土地经营权抵押贷款， 困难很多，部分农户宁愿以更高的利息通过商业贷款或民间 融资的方式更为便捷，影响了农户参与的积极性。四、土地流转和抵押存在的主要问题
1、流转程序不规范。目前，在土地流转过程中，主要 以转包为主，流转形式比较单一，且大部分是在亲戚、朋友 或相互关系较好的村民之间内部、 私下流转， 流转规模较小， 且当事双方没有签订书面合同，也未向发包的村委会或村小 组登记备案，或未经发包方同意，合同条款的公平、完整、 规范等也较欠缺。即使个别签订了书面合同，也都是农户间 的不规范合同，极易产生土地纠纷。2、中介组织及流转市场发育缓慢。由于农民思想观念 守旧，严重制约了农村土地流转中介组织及流转市场的发育。
如** 县沙溪乡于 XX 年组织到浙江等发达地区考察土地流转 工作后，成立了土地信托服务站，但至今都没有正常运作。
尤溪县反映，目前全县 15 个乡镇都没有建立土地流转服务 中心，农村土地流转管理机构不健全，导致全县绝大部分农 村土地流转不规范，出现自发性无序流转。3、乡村组织越俎代疱。一些乡村组织不尊重农民的意 愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有的把 土地流转收益中的一部分作为乡村集体收入，损害了农民和 集体利益。三元区反映，尽管国家规定第二轮土地承包期再 延长 30 年，但个别地方依然以村规民约的形式规定每 3-5 年对承包土地进行调整。有的地方不顾客观实际，以产业化 规模经营为由强行流转，严重侵害了农户利益。4、农村保障机制不健全。当前的农村土地担负产出农 产品的经济功能和农民的社会保障功能，他们不愿将所承包 的耕地的经营使用权长期地转出去，而是把耕地转包给兄弟 姐妹和亲戚 ; 在转包给“非自家人”时，一般宁愿把耕地转 包给外村人或同村不同组的人，也不愿给同村同组的农户。
同时也造成想种地的没地种，有地的不想种的粗放式经营， 降低耕地的利用率。5、农村土地抵押价值认定不够科学。农村价值评估权 威机构尚未建立，对农村土地抵押价值认定不够科学，贷款 人主观意愿成份比较大，抵押权人实现农村土地经营权这个 抵押物的价值也相对比较困难。五、对策与建议
1、稳妥推进，保障权益。要进一步完善和落实党的农 村土地政策，保障农民的土地权益。在实施《农村土地承包 法》过程中，必须十分明确和做到：在 30 年承包期内，除 非农民主动放弃土地的承包权，否则任何组织或个人都不得 通过任何手段使农民失去承包的土地。只有这样，才能使农 民感到自己是土地的主人，才能真正使农民在土地制度上形 成长期稳定的预期。要进一步明确界定农民的土地权利，让 农户真正享有占有、使用、收益和处置四权统一的承包经营 权，让农户对承包的土地享有转让、出租、入股、抵押等权 利。同时，要采取政府、村集体和个人合理负担筹集保险费 的原则，积极探索“土地换保障”的办法，逐步建立失地农 民保障制度。对承包期内将承包土地全部流转进城从事二、 三产业的农村居民，享受城镇居民的同等待遇，参与城镇最 低生活保障和社保等福利待遇，并在进城镇经商或办企业或 就业等方面给予优先和方便。对受让经营土地的外地经营主 体，在农业技术培训、户口、子女就学等方面给予照顾。2、建章立制，规范运作。建议及时出台农村土地承包 经营权流转的政策法规和制度，明确土地承包经营权流转的 原则、范围及操作程序，构建适应市场化及农村实际的土地 承包经营权流转制度。要进一步规范土地流转行为，体现土 地经营权流转中自愿原则。流转时必须经双方当事人协商一 致，签订流转合同，报村集体经济组织、乡镇土地承包管理 部门备案。土地流转的期限应由双方协商约定，但最长的期 限不得超过第二轮土地承包期。应签订流转的合同，以合同 的形式将流转双方的权利义务固定下来，流转合同应标明双 方当事人的姓名、住址、流转期限、流转土地的用途、流转 价款以及违约责任，使双方一旦发生纠纷，调处有据。3、创新机制，培育市场。一是建立土地流转风险保障 金制度。土地流转合同签订后，业主每年应交纳一定数量的 风险保证金， 如合同到期无纠纷发生， 风险保证金如数退还 二是要积极探索土地股份合作制。按照“明确所有权、稳定 承包权、搞活经营权”的原则，在有条件的村组组建生产企 业，以土地承包权入股的方式，组织开展土地股份合作制的 试点探索工作，在试点成功的基础上逐步推开。三是要积极 培育农村土地承包经营权流转市场。流转市场的培育应遵循 市场经济规律，确立集体经济组织与农民、农户作为流转市 场主体的地位。乡村组织应坚持土地承包经营权流转条件和 自愿、有偿原则，不应强行集中土地。政府部门应着重做好 法律政策宣传、制定流转规则、发布流转耕地供求及价格信 息、监督土地流转公开公正和保护正当交易，不要轻易干预 农民的市场选择行为。要加快土地承包经营权流转服务体系 建设。4、宏观调控，严禁包办。一是政府要对土地流转有宏 观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估 体系，合理评价农村土地价值， 逐渐形成城乡一体化的管理 二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在 推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而 不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三是加强宣 传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由 自发逐步转向自觉。5、积极探索，推动抵押。要强化地方政府与金融部门 互动作用，以农村金融体系改革与创新为契机，加大试点力 度。要抓紧研究制订土地承包权和经营权相互分离、用土地 经营权抵押贷款的可操作性意见，让更多的农民在稳定承包 权 30 年不变的基础上， 以土地承包经营权抵押融资的方式， 使农民较为方便地获得急需的启动资金。要建立健全农村土 地价值评估制度。应建立农村土地价值评估机构，可以委托 有资质中介机构来承担，使土地流转、抵押、清偿等行为做 到公正、合理。6、加强引导，优化服务。要把农村土地承包经营权流 转工作摆上各级党委和政府议事日程，切实加强领导。要加 强党的农村政策的学习和宣传教育，认真搞好调查研究，发 现与解决新问题，总结新经验，探索新路子，处理好各方面 的利益关系。对二、三产业发达、就业门路较多、农民收入 比较稳定、部分农民不再以土地收入为主要来源的地方，要 积极引导，做好工作，确保农村土地承包经营权流转工作的 顺利进行。要切实执行党的土地承包政策，为土地流转及时 提供法律、政策、信息服务和搞好协调服务，建立土地经营 权流转机制，促进土地适度规模经营和集约经营。
